Nachdem sich die Länder nach langen Verhandlungen zu Beginn des Jahres auf einen neuen Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV)[1], mit dem insbesondere das Online-Glücksspiel in Deutschland stark liberalisiert werden soll, verständigt hatten, sorgt das Thema Glücksspiel nun erneut für Diskussionsbedarf. Anlass ist die Frage, wie mit den Anbietern der bereits heute bestehenden vielfältigen Angebote im Bereich des Online-Glücksspiels zu verfahren ist. Während einige Länder auf eine konsequente Durchsetzung der bisherigen Regeln bis zum Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags pochen, wollen andere die bereits bestehenden Angebote dulden. Eine zu dieser Thematik neu erarbeitete Leitlinie der obersten Glücksspielbehörden der Länder gibt Aufschluss über die beabsichtigte Behandlung bereits bestehender Angebote.[2]
Inhalt der gemeinsamen Leitlinie
Die Kernbotschaft der Aufsichtsbehörden wird bereits in der Einleitung der fünf Seiten umfassenden Leitlinie deutlich. Vor dem Hintergrund der sich abzeichnenden veränderten Rechtslage sollen gegenwärtig noch nicht erlaubnisfähige Angebote im glücksspielrechtlichen Vollzug unter gewissen Voraussetzungen nicht verfolgt werden.[3] Die Anforderungen, die überwiegend bis zum 15. Oktober 2020 umzusetzen waren, sind in allgemeine und besondere Voraussetzungen unterteilt. Während die allgemeinen Voraussetzungen für alle Varianten des Online-Glücksspiels gelten, enthalten die besonderen Voraussetzungen gesonderte Anforderungen an virtuelle Automatenspiele und Online-Pokerspiele, wobei mit virtuellen Automatenspielen nicht in Spielbanken typischerweise mit einem Bankhalter veranstaltete Tischspiele (wie Roulette, Black Jack oder Baccara) gemeint sind.
Die allgemeinen Voraussetzungen umfassen 18 Maßnahmen, von denen die meisten sich inhaltlich an den Regelungen des neuen GlüStV orientieren. So müssen die Anbieter ihren Sitz in der Europäischen Union haben, ihr Angebot in deutscher Sprache anbieten und den Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler sicherstellen. Zahlungen eines Spielers auf ein Spielerkonto müssen transparent und nachvollziehbar gehalten sein und auf anderen Konten als den von den Anbietern für ihre Geschäfte genutzten zur Verfügung gehalten werden. Spätestens alle 24 Stunden müssen die Anbieter zudem die Spieler über ihre kumulierten Einsätze, Gewinne und Verluste der letzten 30 Tage informieren. Zudem gelten noch weitere Vorschriften zum Spielerschutz. Die Spieler sollen bei der Registrierung aufgefordert werden, ein domainbezogenes, individuelles monatliches Einzahlungslimit von maximal 1.000 Euro festzulegen. Eine solche Selbstlimitierung sieht auch § 6c des neuen GlüStV vor, wobei diese nach der Konzeption des GlüStV anbieterübergreifend sein soll. Eine anbieterübergreifende Kontrolle ist momentan jedoch noch nicht möglich, da für diese die neu zu schaffende, zentrale Limitdatei (vgl. § 6c IV GlüStV) notwendig wäre. Anbieter müssen außerdem einen „Panik-Knopf“ einrichten, wodurch ein Spieler eine sofortige vierundzwanzigstündige Sperre auslösen kann (vgl. hierzu § 6i Abs. 3 GlüStV). Überdies dürfen, ähnlich der Regelung in § 4 Abs. 5 GlüStV, Anbieter Spielern weder Kredite gewähren noch auf ihrer Website dafür werben (Kreditverbot). Erwähnenswert ist überdies die Verpflichtung, stündlich (bei Online Automaten sogar im Fünf-Minuten-Rhythmus) einen sog. „Reality Check“ durchzuführen. Genauere Beschreibungen, welchen Voraussetzungen ein solcher Reality Check genügen muss, fehlen in der Leitlinie. Denkbar erscheinen alle Arten von Tests, durch die die Spieler zur Reflexion über ihr bisheriges Spielverhalten und andere Indikatoren abgeprüft werden.
Flankierend hinzu kommen umfassende Aufklärungspflichten, die sich inhaltlich an jenen orientieren, die zukünftig in § 7 des neuen GlüStV verankert sein werden. Überdies ist ein automatisiertes Spielsuchtfrüherkennungssystem einzurichten. Nähere Anforderungen, die an dieses System zu stellen sind, gibt der Entwurf nicht vor. Mutmaßliche Erwartungen können jedoch aus § 6i des neuen GlüStV gewonnen werden. Dieser sieht vor, dass Anbieter künftig ein auf wissenschaftlichen Erkenntnissen beruhendes, auf Algorithmen basierendes automatisiertes System zur Früherkennung einsetzen müssen. Ähnliche Maßstäbe dürften daher auch für die aktuellen Systeme angelegt werden können.
Diese allgemeinen Regeln werden durch verschiedene besondere Bestimmungen ergänzt. Die Regelungen zu virtuellen Automatenspielen orientieren sich an § 22a GlüStV, der künftig virtuelle Automatenspiele regulieren soll. Zentral ist das Verbot des gleichzeitigen Spielens von mehreren virtuellen Automatenspielen auf einer Domain. Das Einhalten dieser Vorgaben ist von den Anbietern durch geeignete technische Maßnahmen sicherzustellen. Weitere Gebote sind darauf gerichtet, der Gefahr einer Spielsucht vorzubeugen. So darf ein Automatenspiel immer nur infolge einer entsprechenden Erklärung des Spielers beginnen, wobei eine vorhergehende Einwilligung in mehrere Spiele unzulässig ist. Ab dem 15. Dezember 2020 sollen, wie zukünftig durch § 22a Abs. 7 GlüStV vorgesehen, Spieleinsätze pro Spiel zudem auf maximal einen Euro limitiert werden.
Für Online-Pokerspiele gelten lediglich zwei ergänzende Regeln.[4] Zunächst müssen Spieler zufällig zusammengesetzten Gruppen zugeteilt werden. Außerdem sind nur gängige Varianten des Pokerspiels ohne Bankhalter zulässig.
Bemerkenswert ist schließlich die Schlussbemerkung zur Leitlinie. So soll bei Beachtung der geschilderten Regeln einem Anbieter in einem späteren Erlaubnisverfahren in der Regel nicht die Zuverlässigkeit wegen derzeit unerlaubten Online-Glücksspiels abgesprochen werden. Durch die von Behörden beabsichtige Ausübung ihres Vollzugsermessens soll jedoch kein Anspruch auf Erlaubniserteilung oder ein Präjudiz ausgehen. Mit anderen Worten erklären sich die Behörden bereit, über gegenwärtige und vergangene Verstöße bei Beachtung der nun aufgestellten Regeln hinwegzuschauen, ohne sich final binden zu wollen.
Eine solche Praxis ist nicht unumstritten. So erklärte Professor Ulrich Battis, er halte es für bedenklich, aber unter pragmatischen Gesichtspunkten für verständlich, den geltenden Glücksspielstaatsvertrag zu brechen. Mit Blick auf das geltende Opportunitätsprinzip bleibe es den Ländern im Rahmen ihres Ermessens überlassen, bei Verstößen nicht tätig zu werden. [5]
Verhaltene Reaktionen auf Ankündigung der Behörden
Die angekündigte Vorgehensweise der Behörden hatte bereits vorab für gemischte Reaktionen gesorgt. So begrüßte Martin Lycka, Regulierungschef des Glücksspielunternehmens GVC, die „Rechts- und Planungssicherheit“, durch die die Gefahr gebannt sei, dass Spieler zu Schwarzmarktanbietern wechseln, die keinerlei Standards zur Suchtprävention bieten würden.[6]
Scharf kritisiert wurde die geplante Praxis hingegen vom Fachverband Glücksspielsucht e.V.[7] Die Duldung illegal tätiger Glücksspielanbieter untergrabe das Vertrauen in den Rechtsstaat und bestrafe zugleich die ehrlichen Anbieter, die sich zurückgezogen haben oder erst – unter Einhaltung der Auflagen – behördlich erlaubt tätig werden wollen.
Unterschiedliche Stimmen kamen auch aus den an der Einigung beteiligten Ländern.[8] Während es aus der Staatskanzlei Nordrhein-Westfalens, die die Regelungen wesentlich vorangetrieben hatte, hieß, es sei zwingend geboten, zukünftige Rechtsänderungen in die Ermessensausübung einzustellen, kamen kritische Reaktionen aus Bremen. So erklärte ein Sprecher des Bremer Senats, man habe nur zugestimmt, um die Einigung zum neuen Glücksspielstaatsvertrag nicht zu gefährden und weil es andernfalls zu keiner absehbaren Regulierung im Glücksspielbereich käme.
Fazit
Mit ihren Leitlinien haben die Behörden de factoeinige Regelungen aus dem neuen GlüStV bereits nach vorne verschoben. Im Wesentlichen können Anbieter sich also gleichzeitig auf die kommenden Regen einstellen und den Schritt aus der Illegalität zu einer zumindest vorübergehenden behördlichen Duldung vollziehen. Wie diese Maßnahme politisch zu bewerten ist, ist eine andere Frage, bei der eine Abwägung zwischen suchtpolitischen Erwägungen und einer verhältnismäßigen Ermessenausübung vollzogen werden muss.
[1] Der Entwurf des neun GlüStV ist hier verfügbar, zuletzt abgerufen am: 11.11.2020; ausführlich zum langen Weg zum GlüStV 2021 siehe Lodigkeit, AnwZert ITR 21/2020, Anm. 3.
[2]Gemeinsame Leitlinien der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder in Bezug auf Angebote von virtuellen Automatenspielen und Online-Poker auf Grundlage des Umlaufbeschlusses der Chefinnen und Chefs der Staats- und Senatskanzleien vom 8. September 2020, 30.09.2020, zuletzt abgerufen am: 11.11.2020.
[3] Vgl. eingehend zu der Übergangsregelung auch Lodigkeit, jurisPR-ITR 24/2020, Anm. 2.
[4] Vgl. auch § 22b GlüStV.
[5] Eckstein/Strozyk, Keine Konsequenzen für illegale Casinos?, Tagesschau.de, 16.06.2020, zuletzt abgerufen am: 11.11.2020.
[6] Theile, Bundesländer beschließen neue Zockerregeln, Faz.net, 1.10.2020, zuletzt abgerufen am: 11.11.2020.
[7] Vgl. die Pressemitteilung des Fachverbands Glücksspielsucht v. 19.06.2020, zuletzt abgerufen am: 11.11.2020.
[8] Willmroth, Bundesländer weichen Regeln für Online-Zockerbuden auf, süddeutsche.de, 9.09.2020, zuletzt abgerufen am: 11.11.2020.