In seiner Entscheidung vom 19. Mai 2020 urteilte das Bundesverfassungsgericht, dass vor allem die Regelungen, die die Überwachung von Ausländern im Ausland durch den Bundesnachrichtendienst (BND) betreffen, verfassungswidrig sind.[1]
Das Verfahren wurde von Journalisten angestoßen, die in Guatemala, Mexiko oder Spanien über Themen wie organisierte Kriminalität, Korruption oder Terrorismus berichten. Dies sind alles Themengebiete und Suchbegriffe, für die sich der BND (auch im Ausland) sehr interessiert. Aus diesem Grund – da sie nicht in das Visier des BND geraten wollen – haben die Betroffenen Klage in Karlsruhe eingereicht, auch, um ihre Quellen zu schützen.[2]
Vom BVerfG wurden vor allem die Vereinbarkeit von §§ 6, 7, 13-15 des Gesetzes zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung des Bundesnachrichtendienstes (BND-Gesetz) mit dem Grundgesetz bemängelt.
Fehlende Filterung und ein zu großer Kompetenzbereich – Probleme von § 6 BNDG
§ 6 BNDG legt zuallererst die Grundlagen fest, warum der Bundesnachrichtendienst Daten aus dem Ausland erheben darf. Eine solche Erhebung ist demnach notwendig, um beispielsweise frühzeitig Gefahren für die innere/äußere Sicherheit Deutschlands erkennen zu können[3] oder um die Handlungsfähigkeit Deutschlands zu sichern.[4] Weiterhin darf eine Datenüberwachung nur aus vorher bestimmten Telekommunikationsnetzen erfolgen.[5] Eine Überwachung von Staatsangehörigen, inländischen juristischen Personen oder sich im Bundesgebiet aufhaltenden Personen ist unzulässig.[6]
Vom Bundesverfassungsgericht wird nun beanstandet, dass der mit der Überwachung stattfindende Grundrechtseingriff gegenüber Deutschen und Inländern nicht in verfassungskonformer Weise geregelt wird. Dabei wird besonders auf die Filterung abgestellt.[7] In seiner Rolle als Nachrichtendienst filtert der BND erst einmal alles, was innerhalb von Deutschland versendet wird. Dabei ist der wichtigste Schritt der Filterung die Durchsuchung der Datenströme nach bestimmten Suchbegriffen.[8] Diese Filterung ist insoweit unzulässig, da § 6 BNDG die Anforderungen an ebendiese Filterung nicht regelt.
Weiterhin gehen die Grundlagen, auf denen der BND Daten aus dem Ausland erheben, überwachen und verarbeiten darf, zu weit. Durch die Formulierung des § 6 Abs. 1 BNDG werden die Kompetenzen des BND nicht eingeengt, sondern eher ausgeweitet.[9] Sofern § 6 BNDG als Grundlage zur Erhebung von Daten für Personen im Inland genutzt werden soll, fehlt es schon an der Klarheit der Normen. Es ist beispielsweise nicht ersichtlich, ob eine Nutzung von Daten, die nicht unter das Fernmeldegeheimnis fallen, gerechtfertigt ist. Zudem wird nicht geregelt, welche Daten zu welcher Nutzung erhoben werden sollen und wie diese Datenerhebung als gerechtfertigt anzusehen ist.[10]
Erhebung von Personenbezogenen Daten ohne Ermächtigungsgrundlage
§ 7 BNDG – im Vergleich zu § 6 BNDG recht kurz – regelt die weitere Verarbeitung der vom Ausland aus erhobenen Daten. Demnach darf der BND eine gezielte Erfassung von Einrichtungen der Europäischen Union, von öffentlichen Stellen der EU-Mitgliedsstaaten oder von UnionsbürgerInnen durch ausländische Stellen nur vornehmen, um Gefahren zu verhindern oder um Informationen zu sammeln, die für die Sicherheit Deutschlands relevant sind.[11]
Jedoch ist § 7 BNDG mit dem Grundrecht des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis unvereinbar. Es wird irrig angenommen, dass es einer Ermächtigungsgrundlage (= eine Grundlage, die staatliches Handeln legitimiert) gar nicht bedürfe und dass sich die Ermächtigung, Daten zu erheben, aus § 1 Abs. 2 BNDG[12] ergebe. Da § 7 BNDG die Zulässigkeit der Datenerhebung annimmt, diese aber nur punktuell begrenzt, ansonsten aber eine weitere Datensammlung gewährt, ist § 7 BNDG verfassungswidrig. Zusammengefasst legitimiert also § 7 BNDG eine Datenerhebung, obwohl es an einer Rechtsgrundlage fehlt.[13]
Kompetenzausweitung anstatt -begrenzung
§§ 13-15 BNDG regeln die Kooperation des BND mit ausländischen Nachrichtendiensten. Sie erlauben zudem eine strategische Telekommunikationsüberwachung durch den BND – auch zugunsten ausländischer Nachrichtendienste (§ 14 BNDG).[14] Dabei sind Grundlage dieser Zusammenarbeit die gemeinsamen Absichten und Kooperationsziele der ausländischen Nachrichtendienste.[15] Eine Kooperation ist beispielsweise zulässig, um Gefahren von Terrorismus frühzeitig zu erkennen und zu begegnen.[16]
Diese Normen sind jedoch ebenfalls verfassungswidrig, da die Kooperationen nicht im Detail geregelt, sondern die Befugnisse des BND ausgeweitet werden. Hinsichtlich der Erhebung, Auswertung und Übermittlung der Daten wird sogar das Aufklärungsinteresse anderer Nachrichtendienste befriedigt.[17]
Generelle Verfassungswidrigkeit aufgrund Verstoßes gegen das Zitiergebot
Die hier aufgegriffenen Vorschriften des BNDG sind jedoch schon (andere Gründe der Verfassungswidrigkeit einmal ausgeklammert) in der Hinsicht formell verfassungswidrig, da sie das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG verstoßen.[18] Nach dem Zitiergebot muss jedes Gesetz, dass die Grundrechte einschränkt, dieses Grundrecht unter Angabe seines jeweiligen Artikels nennen.[19]
Das BNDG weist hinsichtlich § 3 Abs. 3 BNDG darauf hin, dass das Grundrecht des Fernmeldegeheimnisses eingeschränkt wird.[20] Eine solche Passage lässt sich in den beanstandeten BNDG-Normen jedoch nicht finden. Ein Ausschluss des Zitiergebots wird auch nicht dadurch begründet, dass die beanstandeten Vorschriften schon eine lange Praxis haben, jetzt aber erstmals gesetzlich geregelt worden sind. Auch wird ein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG nicht dadurch gerechtfertigt, dass durch die Gesetzesänderung bestehende Grundrechtsbeschränkungen nicht verändert worden sind.[21]
Gültigkeit der verfassungswidrigen Normen bis 2021
Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts löst keine Flut an Änderungen aus. So sollen die (wenn auch verfassungswidrigen) Regelungen zunächst bis 2021 weiterhin Geltung beanspruchen dürfen. Der Gesetzgeber ist hier jedoch in der Pflicht, bis zum Ablauf ebendieser Frist eine Neuregelung des BNDG zu veranlassen.[22]
Urteil erhält viel Unterstützung
Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts stößt in der Politik wie auch bei internationalen und nationalen auf viel Zustimmung.[23] Markus Beeko, Generalsekretär von Amnesty International Deutschland, erklärte in einer Pressemitteilung, dass eine Grundrechtsbindung deutscher Staatsgewalt grenzüberschreitend wichtig sei.[24] Der Sprecher des Chaos Computer Club Frank Rieger beispielsweise missbilligt, dass das Bundesverfassungsgericht die Überwachungsaktivitäten nur in ein rechtliches Korsett zwängen möchte, die internationale Überwachung jedoch nicht beenden wolle.[25]
Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit hingegen begrüßt das BND-Urteil. Schon in der Vergangenheit wurde nämlich auf verfassungswidrige Vorschriften hingewiesen. Durch das Urteil würden neue Türen geöffnet. Dadurch würde beispielsweise eine neue Qualität an Kontrolle ermöglicht werden.[26]
[1] BVerfG, Urt. v. 19.05.2020 – 1 BvR 2835/17, Rn. 40.
[2] Sehl, Konstruktionsfehler im BND-Gesetz, lto.de, 19.05.2020, zuletzt abgerufen am 02.06.2020.
[3] § 6 Abs. 1 Nr. 1 BNDG.
[4] § 6 Abs. 1 Nr. 2 BNDG.
[5] § 6 Abs. 1 S. 2 BNDG.
[6] § 6 Abs. 4 BNDG.
[7] BVerfG, Urt. v. 19.05.2020 – 1 BvR 2835/17, Rn. 304.
[8] Hoppenstedt/Wiedmann-Schmidt, So überwacht der BND das Internet, spiegel.de, 19.05.2020, zuletzt abgerufen am 26.06.2020.
[9] BVerfG, Urt. v. 19.05.2020 – 1 BvR 2835/17, Rn. 305.
[10] BVerfG, Urt. V. 19.05.2020 – 1 BvR 2835/17, Rn. 308.
[11] § 7 Abs. 2 1 i. V. m. § 6 Abs. 3 Nr. 2 BNDG.
[12] Der Bundesnachrichtendienst sammelt zur Gewinnung von Erkenntnissen über das Ausland, die von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung für die Bundesrepublik Deutschland sind, die erforderlichen Informationen und wertet sie aus, vgl. § 1 Abs. 1 S. 1 BNDG.
[13] BVerfG, Urt. V. 19.05.2020 – 1 BvR 2835/17, Rn. 309.
[14] § 13 Abs. 1 BNDG.
[15] BVerfG, Urt. V. 19.05.2020 – 1 BvR 2835/17, Rn. 12.
[16] § 13 Abs. 4 Nr. 1 BNDG.
[17] BVerfG, Urt. v. 19.05.2020 – 1 BvR 2835/17, Rn. 133.
[18] BVerfG, Urt. V. 19.05.2020 – 1 BvR 2835/17, Rn. 134.
[19] Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG.
[20] § 3 Abs. 3 BNDG.
[21] BVerfG, Urt. V. 19.05.2020 – 1 BvR 2835/17 (vgl. Fn. 18).
[22] BVerfG, Urt. V. 19.05.2020 – 1 BvR 2835/17, Rn. 331.
[23] Meister, Massenüberwachung im BND-Gesetz ist verfassungswidrig, netzpolitik.org, 19.05.2020, zuletzt abgerufen am 02.06.2020.
[24] Beeko, BND muss sich auch im Ausland am die Grundrechte halten, amnesty.de, 19.05.2020, zuletzt abgerufen am 02.06.2020.
[25] Erdgeist, Bundesverfassungsgericht verlangt Ausbau der Geheimdienstkontrolle, ccc.de, 19.05.2020, zuletzt abgerufen am 02.06.2020.
[26] Kelber, BfDI begrüßt Urteil zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung, bfdi.de, 19.05.2020, zuletzt abgerufen am 02.06.2020.