Einführung
Mit Gesetzesentwurf vom 23.09.2020 plant das Bundeskabinett die Einführung einer Bürger-Identifikationsnummer (Bürger-ID). Der Entwurf eines Registermodernisierungsgesetzes (RegMoG-E) sieht insoweit vor, die (vorhandene) Steuer-Identifikationsnummer (Steuer-ID) künftig als zentrale Personenkennziffer zu etablieren, um den Verwaltungsaufwand mittelfristig zu reduzieren sowie die Datenqualität zu verbessern.[1] Sofern und soweit die betroffene Person zustimmt, soll es demzufolge in Zukunft möglich sein, dass Behörden einfacher sowie unbürokratischer auf bereits bei anderen Behörden vorhandene personenbezogene Daten zugreifen. Im Ergebnis reduziert sich damit der Aufwand der Bürgerinnen und Bürger[2] selbst, deren bisherige Bringschuld hinsichtlich benötigter Nachweise oder Dokumente künftig merklich geringeren Umfangs sein wird.
Um dieses neue Verfahren möglichst umfassend bzw. übergreifend nutzen zu können, soll die Steuer-ID nach derzeitigem Stand des Gesetzesvorhabens zusätzlich in 56 Registern gespeichert werden.[3] Hierzu gehören beispielsweise das Melderegister, das Ausländerzentralregister, ausgewählte Dateien der Rentenversicherung sowie das Insolvenzregister und das Versichertenverzeichnis der Krankenkassen.[4]
Während sich Bundesdatenschutzbeauftragter Ulrich Kelber mit Blick auf die drohende Gefahr der Erstellung umfangreicher Persönlichkeitsprofile kritisch äußerte[5], zeigt sich der Entwurfsverfasser – das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) – zuversichtlich. Nachdem auch künftig auf eine zentrale Speicherung der Daten verzichtet werde sowie für sämtliche Auskünfte sowohl die Einwilligung des Betroffenen erforderlich sei als auch eine Zweckbindung bestehe, bestünden von Seiten des Ministeriums keine datenschutzrechtlichen Bedenken.[6]
Zunächst wurde über den Referentenentwurf des BMI[7] innerhalb der Bundesregierung abgestimmt. Laut einer Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, wann mit der öffentlichen Vorlage des regierungsseitigen Gesetzentwurfs zur Regelung der Registermodernisierung zu rechnen sei, solle derselbe noch „diesen Sommer“ vom Bundeskabinett beschlossen werden.[8] Mit Gesetzesentwurf vom 23.09.2020[9] entsprach die Bundesregierung diesem Vorsatz.
Hintergrund: Das Volkszählungsurteil des BVerfG aus dem Jahre 1983
Mit Urteil vom 15.12.1983 (1 BvR 209/83) entwickelte das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung.[10] Ausdrücklich betonten die Karlsruher Richter damals ein mit der automatisierten Datenverarbeitung einhergehendes besonderes Schutzbedürfnis, nachdem es unter den Bedingungen moderner Datenverarbeitung kein belangloses Datum mehr gebe.[11] Infolgedessen bestehe das Bedürfnis nach weitreichendem Persönlichkeitsschutz gegen die unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung sowie Weitergabe persönlicher Daten.[12] Es sei insoweit zuvorderst eine „Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner Daten zu bestimmen“[13]. Schutzwirkung entfaltet das rechtsprechungsgeprägte Grundrecht überdies durch das Erfordernis einer verhältnismäßigen Interessenabwägung die Preisgabe persönlicher Daten betreffend[14].
Abzugrenzen ist das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung zum äußerungsrechtlichen Schutzgehalt des Allgemeinen Persönlichkeitsrechts[15]. Mit Blick auf die Rechtsprechung des BVerfG zum „Recht auf Vergessen I“[16] richtet sich das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gegen eine Pflicht zur Preisgabe von Daten bzw. gegen eine intransparente Nutzung derselben.[17] Ergänzend bietet es „Schutz davor, dass Dritte sich individueller Daten bemächtigen und sie in nicht nachvollziehbarer Weise als Instrument nutzen, um die Betroffenen auf Eigenschaften, Typen oder Profile festzulegen, auf die sie keinen Einfluss haben, die dabei aber für die freie Entfaltung der Persönlichkeit sowie eine gleichberechtigte Teilhabe in der Gesellschaft von erheblicher Bedeutung sind“[18].
Um zukünftig weitere persönlichkeitsgefährdende Entwicklungen der Informationsverarbeitung aufnehmen zu können, ist der Gehalt des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung bewusst entwicklungsoffen definiert.[19]
Historie und Inhalt des Registermodernisierungsgesetzes
Bereits der Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD für die 19. Legislaturperiode sah die Modernisierung der öffentlichen Register vor.[20] Insoweit wurde insbesondere die Verknüpfung von Daten über gemeinsame Register sowie die eindeutige, registerübergreifende Identifikation erwähnt.[21] Zuvor, im Oktober 2017, hatte sich auch der nationale Normenkontrollrat (NNR) für eine Modernisierung der Register der öffentlichen Verwaltung ausgesprochen.[22]
Sowohl der in Bezug genommene Referentenentwurf eines Registermodernisierungsgesetzes (RegMoG-E)[23] seitens des Bundesinnenministeriums unter Ressortchef Horst Seehofer (CSU) als auch der Gesetzesentwurf der Bundesregierung hat nunmehr – planmäßig – die Erweiterung der Nutzung der Steuer-ID nach §§ 139a und 139b Abgabenordnung (AO)[24] als registerübergreifende einheitliche Identifikationsnummer zum zentralen Gegenstand. Nach Angaben der Bundesregierung sei dies ein wichtiger Schritt bei der Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes (OZG).[25] Das Registermodernisierungsgesetz sei insoweit wesentliche Voraussetzung für die nutzerfreundliche Digitalisierung der nationalen Verwaltungsleistungen, denn nur auf diesem Wege könnten Daten und Nachweise elektronisch übermittelt werden.[26]
Bei dem RegMoG handelt es sich um ein sog. Artikelgesetz, mithin um ein Gesetz, das verschiedene Gesetze einführt bzw. ändert.
Registerübergreifendes, transparentes Identitätsmanagement
Der Gesetzesentwurf sieht vor, dass Bürger über einen sicheren Zugang innerhalb eines „Datencockpits“ einsehen könnten, welche Behörden welche personenbezogenen Daten unter Rückgriff auf die Steuer-ID ausgetauscht haben.[27]
Im Zusammenhang mit dem Registermodernisierungsgesetz zu berücksichtigen sind namentlich die Anforderungen der europäischen Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) sowie der Schutzgehalt des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung.
Bereits im Vorfeld gab es seitens des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages verfassungsrechtliche Bedenken.[28] Begründet wurden diese damit, dass der fragliche Entwurf der registerübergreifenden einheitlichen Identifikationsnummer kein ausdrückliches Verbot dahingehend normiere, die staatliche Erstellung von Persönlichkeitsprofilen zu untersagen. Sollte es gleichwohl zu der Möglichkeit einer Profilbewertung kommen, sei diese unter alleiniger Voraussetzung des Zugriffs allseitig realisierbar. Fehleinschätzungen und Missbrauch wären die mutmaßliche Folge. Überdies erhöhe die vielfache Speicherung der Steuer-ID das Tracing-Risiko.
Dem ist entgegenzuhalten, dass beispielsweise Art. 87 DSGVO nationale Kennziffern bzw. Kennzeichen von allgemeiner Bedeutung ausdrücklich zulässt. Potentiellen Risiken müsste vielmehr durch geeignete Voreinstellungen bzw. Abhilfemaßnahmen im Sinne des „Privacy by Design“ (vgl. hierzu Art. 25 DSGVO) begegnet werden.[29]
Entlastung der Bürger durch das „once-only“ – Prinzip
Die elektronische Datenübermittlung zwischen den Behörden soll nach dem sog. „once-only” Prinzip erfolgen. Diese konkrete Wahl der Umsetzung ist europarechtlich determiniert, insbesondere durch die „Single Digital Gateway-Verordnung“ (SDG) vom 02.10.2018.[30] Ziel dieses Prinzips ist es, dass bürgerseitig gewisse Standardinformationen der Verwaltung gegenüber nur noch einmalig mitzuteilen sind, wodurch zusätzliche Belastungen der Betroffenen sowie lange Bearbeitungs- und Übermittlungszeiten verringert werden sollen.[31] Zu nennen sind hier etwa Meldebescheinigungen oder Geburtsurkunden. Dieses praxisnahe Ziel ist jedoch in verfassungs- sowie datenschutzkonformer Weise nur dann erreichbar, wenn Identitätsverwechslungen auszuschließen sind, d.h. wenn entsprechende nach dem Onlinezugangsgesetz erbrachte Leistungen eindeutig den betroffenen Bürgern zugeordnet werden können.[32] Hierfür ist ein verlässlicher Identifikator – die Identifikationsnummer – essentiell.
Auf nationaler Ebene ist die Datenhaltung natürlicher Personen weitestgehend dezentral organisiert; ein System, der innerhalb der Bevölkerung nicht selten für Unmut sorgt. Laut einem Gutachten des NNR aus dem Jahr 2017 existieren in der Bundesrepublik Deutschland rund 220 zentrale und dezentrale Datenregister, was in der Vergangenheit Inkonsistenzen und Redundanzen sowie sich wiederholende Datenerhebungen bedingte.[33] Hinzu kommt, dass eine derartige Datenhaltung mit dem datenschutzrechtlichen Gebot der Datenminimierung nicht zu vereinbaren ist.[34]
Einem Gutachten im Auftrag des NNR aus dem Jahr 2017 zufolge müssten die Bürger in Deutschland ca. 84 Millionen Stunden pro Jahr weniger Zeit in „Behördenangelegenheiten“ investieren (und damit die Interaktionszeit halbieren), liefen nicht sie selbst, sondern ihre Daten.[35] Diese Angabe dürfte gegenwärtig unverändert, wenn nicht sogar gestiegen sein. Voraussetzung hierfür wäre allerdings eine gänzliche Digitalisierung der Verwaltungsleistungen.
Hinsichtlich möglicher Erleichterungen für Unternehmen gehen Gutachter von McKinsey von über einer Milliarde Euro jährlich bzw. 54% aus; für die Verwaltung sei eine Zeitersparnis von bis zu 59% bzw. 64 Millionen Stunden pro Jahr zu veranschlagen.[36] Mit Blick auf künftige Volkszählungen würden sich die Kosten im Falle eines vollständig registerbasierten Zensus um bis zu 98% verringern.[37]
Die Steuer-ID als Ordnungsmerkmal
Der Rückgriff auf bestehende Strukturen begründet sich mit dem Umstand, dass die hier gewählte Steuer-ID bereits in zahlreichen Registern gespeichert ist. Dabei ist die Steuer-ID eine sog. „nicht-sprechende“ Identifikationsnummer, die zufällig erzeugt wird und selbst keine Informationen über den Bürger enthält.[38] Infolgedessen lassen sich aus dieser ID auch keine Rückschlüsse auf den Betroffenen ziehen; ausdrücklich gerade nicht ermöglicht wird ein Zugriff auf Steuerdaten.[39]
Ausblick auf den Zensus 2021
Für das Jahr 2021 steht erneut ein Zensus an.[40] Hierzu sind die EU-Mitgliedstaaten, mithin auch Deutschland, nach der EU-Verordnung 763/2008[41] rechtlich verpflichtet. Die europäische Gesetzeslage sieht zur Erfassung von Bevölkerungsergebnissen insoweit eine primär „registergestützte Erhebung“ vor[42], die einem festgelegten Merkmalskatalog folgt, um die Ergebnisse unionsweit vergleichen zu können.[43] Die Abgeordneten hatten hierzu im März 2017 ein Zensusgesetz verabschiedet, dessen Umfang – gegenüber dem jüngsten Zensus aus dem Jahr 2011[44] – inhaltlich erweitert wurde: das Zensusvorbereitungsgesetz (ZensVorbG), das am 10.03.2017 in Kraft trat.[45] So sollen kommendes Jahr insbesondere erstmals auch Mietpreise erhoben werden, um zu klären, ob es national ausreichend Wohnraum gibt.[46] Bei dem Zensus handelt es sich um ein Großprojekt des Statistischen Bundesamtes, durch das ermittelt werden soll, „wie viele Menschen in Deutschland leben, wie sie wohnen und arbeiten“.[47]
Hintergrund der Erhebung ist dabei der Folgende: Nachdem viele Entscheidungen in Bund, Ländern sowie Gemeinden auf Bevölkerungs- und Wohnungszahlen beruhen, ist die verlässliche Erhebung von Basiszahlen für Planungen zur Gewährleistung einer regelmäßigen Bestandsaufnahme erforderlich.[48] Diese ermöglichen die benötigte „umfassende, kontinuierliche sowie laufend aktualisierte Information über die wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Zusammenhänge“; der Zensus sei „zudem ein Grundpfeiler des statistischen Gesamtsystems in Deutschland“[49]. Primär wird hierfür auf Daten aus Verwaltungsregistern rekrutiert, weshalb die Bevölkerung mehrheitlich nicht zur Auskunft berufen sein wird.[50] Diese registergestützte Bevölkerungszählung wird sodann durch eine primärstatistische Erhebung in Form von Stichproben ergänzt sowie mit einer Gebäude- und Wohnungszählung kombiniert.[51] Ziel ist es, die Belastung für Bürger und Unternehmen so gering wie möglich zu halten, sodass eine Direktauskunft nur erwogen wird, „wenn ein dringender Datenbedarf erkennbar ist und die zusätzlichen Erhebungen nicht mit unverhältnismäßigen Belastungen für die Betroffenen einhergehen“[52]. Konkrete Details zur Durchführung des Zensus sind im Zensusgesetz[53] geregelt.
Regierungsangaben zufolge wurde im Rahmen der Ausgestaltung des Zensus 2021 ein „angemessener Ausgleich zwischen dem Interesse an einer möglichst realitätsgetreuen Ermittlung der zu erhebenden Daten einerseits sowie dem Interesse an der Auswahl einer grundrechtsschonenden und wirtschaftlichen Methode und Konzeption andererseits“[54] angestrebt. Dieser Leitgedanke ist allem voran mit Blick auf die Betroffenenrechte und die Vorgaben der DSGVO zu begründen. Hiernach haben Bürger das Recht, Auskunft über sämtliche ihrer im Zensus erhobenen und verarbeiteten personenbezogenen Daten zu erhalten, vgl. Art. 15 DSGVO. Dieses das Informationsrecht der Betroffenen wahrende Konzept ist „in den Datenschutzfolgenabschätzungen und entsprechenden Vereinbarungen der statistischen Ämter des Bundes und der Länder näher dargelegt“[55].
Bereits im Vorfeld gab es Bedenken hinsichtlich möglicher Risiken die Privatsphäre der Bürger/Unternehmen betreffend. Anlässlich einer vierzehnteiligen Anfrage nach § 1 Abs. 1 Satz 1 des Informationsfreiheitsgesetzes (Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes, IFG) auf dem Portal für Informationsfreiheit „FragDenStaat“ äußerte die gemeinnützige Datenschutz- und Grundrechtsorganisation Digitalcourage namentlich datenschutzrechtliche Bedenken[56].
- Die Frage, welche Personen,Behörden, Organisationen und Unternehmenauf die erhobenen Daten, beziehungsweise Teile der Daten Zugriff haben, bereits hatten oder haben werden, beantwortete das Statistische Bundesamt am 22.02.2019 durch Nennung des Statistischen Landesamtes, in dessen Zuständigkeit sich die betreffende Anschrift befindet sowie seiner selbst.[57]
Die Pflicht zu Verschwiegenheit der Beschäftigten im Rahmen des Zensus hat insofern einen sehr hohen Stellenwert; Verstöße werden strafrechtlich verfolgt.[58]
- Hinsichtlich des Auskunftsersuchens, ob (und wenn ja, durch wen, mit welcher Methode und mit welchen Ergebnissen) eine Datenschutz-Folgeabschätzung (DSFA)angefertigt wurde, schrieb das Statistische Bundesamt, dass eine DSFA (mit dem Inhalt des Artikel 35 Absatz 7 DSGVO) in Abstimmung mit der Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit durch die behördliche Datenschutzbeauftragte im Statistischen Bundesamt erarbeitet wird. Allerdings sei der Zugriff auf die DSFA und die damit in Verbindung stehenden Dokumente gemäß § 3 Nr. 2 IFG zu beschränken, wenn das Bekanntwerden der Dokumente nachteilige Auswirkungen auf Belange der öffentlichen Sicherheit[59] haben kann, was insbesondere dann der Fall ist, wenn die Funktionsfähigkeit der amtlichen Statistik berührt sein könnte. Dies sei vorliegend der Fall. Wenngleich der Inhalt der DSFA grundsätzlich Auskunft über die Risiken bei der Verarbeitung personenbezogener Daten im Rahmen des Zensus 2021 gibt sowie risikoeindämmende technische und organisatorische Maßnahmen nennt, ist sowohl die Offenlegen der Risiken als auch der Abhilfemaßnahmen nach Auffassung des Statistischen Bundesamtes mit Blick auf mögliche Missbrauchsszenarien, etwa Hackerangriffen oder unbefugte/unkontrollierte Datenweitergabe, abzulehnen. Ein Anspruch auf Informationszugang bestehe daher nach § 3 Nr. 2 IFG nicht. Ferner komme aufgrund der Größe der Dokumentenmenge kein Teilzugang gemäß § 7 Abs. 2 IFG durch Schwärzung in Betracht.
Problematisch hierbei ist, dass die Testphase bereits in den vier Wochen nach dem 13.01.2019 erfolgte, die DSFA nach Auskunft des Statistischen Bundesamtes allerdings erst angefertigt „wird“, mithin im Zeitpunkt des Testlaufes noch gar nicht vorhanden war. Freiheitsfoo sprach daher von „Datenschutz-Pfusch“: Es erscheine „merkwürdig, dass zu den immensen und heiklen Datenübertragungen, -verarbeitungen und -zusammenführungen, die in den Wochen nach dem 13. Januar 2019 bereits durchgeführt worden sind (es LL) noch gar keine Datenschutzfolgeabschätzung gibt“[60]. Bereits im Januar 2019 hatte die Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF) gemeinsam mit dem Arbeitskreis Zensus (finanziert durch Crowdfunding) einen Eilantrag auf vorläufige Aussetzung der Pilotlieferung nach § 9a ZensVorbG 2021[61] gemäß § 32 BVerfGG beim BVerfG gegen den Testlauf gestellt sowie später Verfassungsbeschwerde gegen das Zensusvorbereitungsgesetz 2021 eingelegt.[62] Konkret wurde dabei folglich die Verfassungsmäßigkeit des neu eingefügten[63] § 9a des Gesetzes zur Änderung des Zensusvorbereitungsgesetzes 2021 („Datenübermittlung, Qualitätsprüfung und Programmentwicklung“) in Frage gestellt.
§ 9a Datenübermittlung, Qualitätsprüfung und Programmentwicklung
(1) Zur Prüfung der Übermittlungswege und der Qualität der zum Zensus 2021 zu übermittelnden Daten aus den Melderegistern sowie zum Test und zur Weiterentwicklung der Programme für die Durchführung des Zensus 2021 übermitteln die nach Landesrecht für das Meldewesen zuständigen Stellen den statistischen Ämtern der Länder zum Stichtag 13. Januar 2019 elektronisch die Daten nach Absatz 2 bis 4 innerhalb der auf den Stichtag folgenden vier Wochen. Umfasst sind die Daten […]
(2) Zu übermitteln sind für jede gemeldete und abgemeldete Person nach Absatz 1 Daten zu folgenden Merkmalen:
1. Ordnungsmerkmal im Melderegister, 2. Familienname, frühere Namen, Vornamen und Vornamen vor Änderung, Doktorgrad, 3. Straße, Straßenschlüssel, Hausnummer und Anschriftenzusätze, Vorname und Name des Wohnungsinhabers, 4. Wohnort, Postleitzahl und amtlicher Gemeindeschlüssel, 5. Geburtsdatum, 6. Geburtsort einschließlich erläuternder Zugehörigkeitsbezeichnungen, 7. bei im Ausland Geborenen: Geburtsstaat, 8. Geschlecht, 9. Staatsangehörigkeiten, 10. Familienstand, 11. Wohnungsstatus (alleinige Wohnung, Haupt- oder Nebenwohnung), 12. Datum des Beziehens der Wohnung, 13. Datum des Zuzugs in die Gemeinde, 14. Datum der Anmeldung, 15. Datum des Wohnungsstatuswechsels, 16. Datum der letzten Eheschließung oder Begründung der letzten Lebenspartnerschaft, 17. Datum der Auflösung der letzten Ehe oder der letzten Lebenspartnerschaft, 18. Information über freiwillige Anmeldung im Melderegister, 19. Datum des Zuzugs aus dem Ausland, 20. rechtliche Zugehörigkeit zu einer öffentlich-rechtlichen Religionsgesellschaft.
(3) Zu übermitteln sind für jede gemeldete Person zusätzlich Daten zu folgenden Merkmalen:
1. Anschrift in der Gemeinde, aus der die Person zugezogen ist, 2. Herkunftsstaat bei Zuzug aus dem Ausland, 3. Familienname, Vornamen, Geburtsdatum, Geschlecht und Ordnungsmerkmal des Ehegatten oder des Lebenspartners, 4. Familienname, Vornamen, Geburtsdatum, Geschlecht und Ordnungsmerkmal der minderjährigen Kinder sowie 5. Familienname, Vornamen, Geburtsdatum und Ordnungsmerkmal der gesetzlichen Vertreter.
(4) Zu übermitteln sind für jede innerhalb des Zeitraums vom 13. Juli 2018 bis 13. Januar 2019 abgemeldete Person zusätzlich Daten zu folgenden Merkmalen:
1. Sterbedatum, 2. Datum des Auszugs aus der Wohnung, 3. Datum der Abmeldung.
(5) Die statistischen Ämter der Länder überprüfen die Daten auf Vollzähligkeit. Das Statistische Bundesamt darf unmittelbar nach Eingang die Daten für die in Absatz 1 genannten Zwecke verarbeiten. Eine Verarbeitung der Daten zu anderen als der in Absatz 1 genannten Zwecken ist ausgeschlossen.
(6) Die Daten sind unverzüglich zu löschen, soweit sie nicht mehr erforderlich sind, spätestens jedoch zwei Jahre nach dem Stichtag.
Der streitgegenständliche Paragraph verstoße generell gegen das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung. Ziel war es, möglichst frühzeitig – mithin schon vor dem Test – zu verhindern, dass sämtliche Meldedaten der Bundesbürger unter Angabe von Klarnamen, Religionsgemeinschaftsangehörigkeit oder eventuell bestehendem Migrationshintergrund zentral zusammengeführt werden.[64] Denn ohne den Eilantrag sei die bereits mit dem Testlauf einhergehende Verletzung der Grundrechte der Bürger irreparabel – so der GFF-Vorsitzende Ulf Buermeyer.[65] Aufgrund der in § 9a Abs. 5 des Gesetzes zur Änderung des Zensusvorbereitungsgesetzes 2021 normierten zweijährigen Speicherdauer bestehe anderenfalls „das völlig überflüssige Risiko, dass sich Dritte die echten Daten von über 82 Millionen Menschen beschaffen“[66]. Das BVerfG lehnte diesen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung jedoch ab[67]. Nach Ansicht der Karlsruher Richter überwiegen die mit der teilweisen Datenübermittlung eintretenden Nachteile, mit Blick auf die gebotene Folgenabwägung, nicht in dem für die Außerkraftsetzung eines Gesetzes erforderlichen Umfang.[68]
- Hinsichtlich der Frage, ob eine IT-Sicherheitsprüfung erfolgte, teilte das Statistische Bundesamt mit, dass eine Begleitung durch das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) erfolgt war. Die hiermit in Verbindung stehenden Dokumente unterlägen allerdings den Regelungen des Geheimschutzes und sind nach der Verschlusssachenanweisung daher als „VS-NUR FÜR DEN DIENSTGEBRAUCH“ eingestuft, weshalb nach § 3 Nr. 4 IFG kein Anspruch auf Informationszugang, hierzu bestehe. Grund sei auch hier die Gefahr der Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der amtlichen Statistik. Ebenfalls sei ein Teilzugang gemäß § 7 Absatz 2 IFG durch Schwärzung nicht möglich, nachdem die schützenswerten Informationen nicht lediglich einzelne Passagen, sondern die Dokumente als Ganzes beträfen.
- Ferner bestand Klärungsbedarf dahingehend, ob Möglichkeiten für eine dezentrale Lösung geprüft wurden. Insoweit berief sich das Statistische Bundesamt auf den Umstand, dass es Für den Test der Mehrfachfallprüfung erforderlich sei, auf den Gesamtdatenbestand zuzugreifen. Die Alternative, einen jeweils separater Abgleich der Daten eines Melderegisters mit den Daten aller anderen Melderegistern, wäre sowohl in technischer als auch in zeitlicher Hinsicht nicht vertretbar. Gleichwohl wurde ein solches Vorgehen bisher noch nicht getestet. Folglich sei nach dem derzeitigen Stand der Technik und deren Umsetzung der Rückgriff auf einen zentralen Datenbestand der einzig sinnvolle Ansatz. Überdies könnte eine dezentrale Lösung zu Speicherproblemen sowie Verletzungen des Rückspielverbotes führen.
Bei der amtlichen statistischen Erhebung gilt das sog. Prinzip der Einbahnstraße, wonach aufgrund der durch den Zensus gewonnenen Erkenntnisse keine Korrekturen bei anderen Behörden vorgenommen werden dürfen.[69]
- Zum Schutz von Daten vor unbefugtem Zugriff werden nach Angaben des Statistischen Bundesamtes Maßnahmen auf Basis der aktuellen BSI-Standards sowie des modernisierten IT-Grundschutzkompendiums umgesetzt.
Insgesamt bemisst sich der Datenschutz sowie die Informationssicherheit im Zensus nach den Vorgaben der DSGVO, die im Gemeinschaftsprojekt der Statistisches Ämter des Bundes und der Länder Bestandteil der Zusammenarbeit sind.[70] Zur Erreichung eines angemessenen IT-Sicherheitsniveaus wurde überdies auf geeignete Maßnahmen zurückgegriffen, etwa verschlüsselte Übermittlungsverfahren oder hochabgesicherte Speicher- und Verarbeitungsbereiche, die allesamt den vorgeschriebenen Tests bzgl. potentieller Angriffsszenarien standhielten.[71] Neben diesen organisatorischen sowie technischen Sicherheitsmaßnahmen ist ebenfalls für eine sachkundige Begleitung durch die oberste deutsche Aufsichtsbehörde für den Datenschutz, der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (seit 07. Januar 2019: Ulrich Kelber), als auch durch das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik gesorgt.[72] Mit Blick auf den Zensus in Bayern ist überdies eine Prüfung des Bayerischen Landesbeauftragten für den Datenschutz dahingehend vorgesehen, ob „die Risiken für die Rechte und Freiheiten natürlicher Personen, die durch den Verarbeitungsvorgang auftreten, durch geeignete Gegenmaßnahmen ausreichend eingedämmt werden“[73].
Ursprünglich hätte der Zensus 2021 mit Stichtag im 2. Quartal 2021 (16.05.2021) weitestgehend (mit den zuvor genannten Abweichungen) nach dem Modell des Zensus 2011 stattfinden sollen.[74] Infolge der Covid-19-Pandemie beschloss das Bundeskabinett jedoch eine Verlegung auf das Jahr 2022. Wie die Bundesregierung Anfang September mitteilte, seien die Vorbereitungen in der derzeitigen Krise nicht terminwahrend durchzuführen.[75] Grund hierfür seien laut Bundesregierung namentlich coronabedingte Einschränkungen der Verwaltungsarbeit, bedingt durch Personalabzug von den Statistischen Ämtern des Bundes und der Länder hin zu den Gesundheitsämtern.[76]
Fazit
Der Zensus 2021 und die Einführung einer Bürger-ID stehen jedenfalls aus datenschutzrechtlicher Sicht in einem engen Zusammenhang. In beiden Fällen ist die ausnahmslose Gewährleistung der Wahrung der Betroffenenrechte und der Vertraulichkeit der Daten unter Einhaltung eines datenschutzkonformen Verfahrens eine der wichtigsten Aufgaben der beteiligten (Register-)Behörde. Relevant werden zudem Löschvorschriften sowie die Grundsätze der statistischen Geheimhaltung, mithin die Garantie dafür, dass bei der Veröffentlichung der Ergebnisse durch wissenschaftlich standardisierte Geheimhaltungsverfahren der amtlichen Statistik Rückschlüsse auf einzelne Personen und individuelle Lebensverhältnisse verhindert werden.[77]
Überdies müssen die jeweils erhobenen bzw. verarbeiteten personenbezogenen Daten den Betroffenen gegenüber bei der Geltendmachung ihres gesetzlich verankerten Informations- bzw. Auskunftsanspruchs in transparenter, einfacher sowie vollständiger Form unverzüglich zugänglich sein. Missbrauchsrisiken, die unbefugte Bildung von Persönlichkeitsprofilen sowie die Gefahr von Verstößen gegen datenschutzrechtliche Grundprinzipien sind dabei bestmöglich zu minimieren, um in Anbetracht der kollidierenden berechtigten Interessen bzw. Grundrechte – insbesondere das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung sowie das Recht auf Vergessen(werden) – einen gerechten, verhältnismäßigen und vor allem verfassungskonformen Ausgleich zu schaffen, sodass dem stetigen Spannungsverhältnis zwischen Verwaltungseffizienz und Datenschutzrecht beiderseitig in erforderlichem Maße entsprochen wird.
[1] Baumann, Wochenrückblick: Bürger-ID, Hasskriminalität, TikTok, Telemedicus.info vom 27.09.2020, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[2] Aus Gründen der sprachlichen Vereinfachung bzw. der Lesbarkeit wird vorliegend die männliche Sprachform bei personenbezogenen Substantiven und Pronomen verwendet, ist jedoch gleichwohl geschlechtsneutral zu verstehen.
[3] Redaktion beck-aktuell, Kabinett beschließt Entwurf zu Bürger-Identifikationsnummer, rsw.beck.de vom 23.09.2020, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[4] Redaktion beck-aktuell, Kabinett beschließt Entwurf zu Bürger-Identifikationsnummer, rsw.beck.de vom 23.09.2020, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[5] Vgl. hierzu Datenschutzbehörden halten Registermodernisierung für verfassungswidrig, ZD-Aktuell 2020, 07279.
[6] Vgl. Redaktion beck-aktuell, Kabinett beschließt Entwurf zu Bürger-Identifikationsnummer, rsw.beck.de vom 23.09.2020, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[7] BMI, Referentenentwurf des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat eines Gesetzes zur Einführung einer Identifikationsnummer in die öffentliche Verwaltung und zur Änderung weiterer Gesetze – RegMoG, netzpolitik.org, Stand: 31.07.2020, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[8] Kleine Anfrage der Abgeordneten Dr. Konstantin von Notz, Luise Amtsberg, Canan Bayram, weiterer Abgeordneter und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, Wahrung des Datenschutzes bei der Registermodernisierung, BT-Drs. 19/20288, S. 3, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[9] Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Einführung und Verwendung einer Identifikationsnummer in der öffentlichen Verwaltung und zur Änderung weiterer Gesetze (Registermodernisierungsgesetz – RegMoG) vom 25.09.2020, BR-Drs. 563/20, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[10] BVerfG, Urt. v. 15.12.1983, 1 BvR 209/83 – BVerfGE 65, 1ff. – NJW 1984, 419 – Volkszählungsurteil.
[11] BVerfGE 65, 1, 45.
[12] Lang in Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK Grundgesetz, Epping/Hillgruber, 43. Ed., Stand: 15.05.2020, Rn. 45.
[13] BVerfGE 65, 1, 42 f.
[14] BVerfGE 120, 274, 315.
[15] Hierzu etwa Fuchs/Weber in Creifelds kompakt, Rechtswörterbuch, 2. Ed. 2020, Persönlichkeitsrecht.
[16] BVerfG, Beschl. v. 06.11.2019 – 1 BvR 16/13 – NJW 2020, 300 – Recht auf Vergessen I.
[17] BVerfG, NJW 2020, 300 – Recht auf Vergessen I, Rn. 92,
[18] BVerfG, NJW 2020, 300 – Recht auf Vergessen I, Rn. 90.
[19] BVerfG, NJW 2020, 300 – Recht auf Vergessen I, Rn. 90.
[20] Koalitionsvertrag vom 12. März 2018 zwischen CDU, CSU und SPD, Ein neuer Aufbruch für Europa, Eine neue Dynamik für Deutschland, Ein neuer Zusammenhalt für unser Land, 19. Legislaturperiode, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[21] Koalitionsvertrag vom 12. März 2018 zwischen CDU, CSU und SPD, Ein neuer Aufbruch für Europa, Eine neue Dynamik für Deutschland, Ein neuer Zusammenhalt für unser Land, 19. Legislaturperiode, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[22] NNR (Hrsg.), Mehr Leistung für Bürger und Unternehmen: Verwaltung digitalisieren. Register modernisieren, 06.10.2017, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[23] BMI, Referentenentwurf des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat eines Gesetzes zur Einführung einer Identifikationsnummer in die öffentliche Verwaltung und zur Änderung weiterer Gesetze – RegMoG, netzpolitik.org, Stand: 31.07.2020, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[24] Abgabenordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober 2002, BGBl. I S. 3866; 2003 I S. 61, die zuletzt durch Artikel 7 des Gesetzes vom 12. August 2020, BGBl. I S. 1879, geändert worden ist.
[25] Weiterführend hierzu das Onlinezugangsgesetz (OZG), zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[26] Diese sowie weitere Fragen und Antworten zum Registermodernisierungsgesetzes seitens der Bundesregierung vom 23.09.2020 sind hier einsehbar; Hierzu auch die Pressemitteilung des BMI vom 23.09.2020, Gewaltiger Schritt für die Digitalisierung der Verwaltung, beide zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[27] Bundesregierung, Fragen und Antworten zum Registermodernisierungsgesetz, Verbesserung digitaler Verwaltungsleistungen, 23.09.2020, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[28] Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages für die Bundestagsfraktion der Grünen, Einführung einer registerübergreifenden einheitlichen Identifikationsnummer nach dem Entwurf eines Registermodernisierungsgesetzes – DSGVO und Recht auf informationelle Selbstbestimmung vom 16.09.2020 – WD 3 – 3000 – 196/20, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[29] Krempl, Innenminister: Melderegister sollen über die Steuer-ID vernetzt werden, heise.de vom 14.12.2019, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[30] VO 2018/1724 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Oktober 2018 über die Einrichtung eines einheitlichen digitalen Zugangstors zu Informationen, Verfahren, Hilfs- und Problemlösungsdiensten und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1024/2012; Weiterführend zum SDG: BMI, Was ist das Single Digital Gateway (SDG)?, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[31] Ausführlich hierzu: Hunnius, Das Once-Only Prinzip, Potenziale für Bürger, Unternehmen und Verwaltung, IT-Planungsrat, zuletzt abgerufen am 07.10.2020; vgl. ebenfalls die Pressemitteilung der Bundesdruckerei vom 13. Dezember 2018, Beim „Once only“-Prinzip müssen Bürger die Hoheit über ihre Daten behalten, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[32] Bundesregierung, Fragen und Antworten zum Registermodernisierungsgesetz, Verbesserung digitaler Verwaltungsleistungen, 23.09.2020, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[33] Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Einführung und Verwendung einer Identifikationsnummer in der öffentlichen Verwaltung und zur Änderung weiterer Gesetze (Registermodernisierungsgesetz – RegMoG) vom 25.09.2020, BR-Drs. 563/20, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[34] Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Einführung und Verwendung einer Identifikationsnummer in der öffentlichen Verwaltung und zur Änderung weiterer Gesetze (Registermodernisierungsgesetz – RegMoG) vom 25.09.2020, BR-Drs. 563/20, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[35] Krempl, E-Government: Normenkontrollrat drängt auf vernetzte Register mit Personenkennziffer, heise.de vom 06.10.2017, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[36] Krempl, E-Government: Normenkontrollrat drängt auf vernetzte Register mit Personenkennziffer, heise.de vom 06.10.2017, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[37] Krempl, E-Government: Normenkontrollrat drängt auf vernetzte Register mit Personenkennziffer, heise.de vom 06.10.2017, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[38] Bundesregierung, Fragen und Antworten zum Registermodernisierungsgesetz, Verbesserung digitaler Verwaltungsleistungen, 23.09.2020, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[39] Bundesregierung, Fragen und Antworten zum Registermodernisierungsgesetz, Verbesserung digitaler Verwaltungsleistungen, 23.09.2020, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[40] Weiterführend hierzu die offizielle Seite des ZENSUS 2021, zuletzt abgerufen am 07.10.2020; vgl. ebenfalls Deutscher Bundestag, Bundesregierung legt Zensusgesetz 2021 vor, bundestag.de, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[41] Verordnung (EG) Nr. 763/2008 Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Juli 2008 über Volks- und Wohnungszählungen, ABl. L 218 vom 13.8.2008, S. 14-20.
[42] Krempl, Volkszählung 2021: Bundestag beschließt milliardenschweren Zensus, heise.de vom 07.06.2019, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[43] Gesetzliche Grundlagen, ZENSUS 2021, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[44] Hierzu Krempl, Bundestag beschließt Ausweitung der Volkszählung, heise.de vom 24.04.2009, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[45] Gesetz zur Vorbereitung eines registergestützten Zensus einschließlich einer Gebäude- und Wohnungszählung 2021 vom 3. März 2017, BGBl. I S. 388, das durch Artikel 1 des Gesetzes vom 27. November 2018, BGBl. I S. 2010, geändert worden ist; Entwurf eines Gesetzes zur Vorbereitung eines registergestützten Zensus einschließlich einer Gebäude- und Wohnungszählung 2021 (Zensusvorbereitungsgesetz 2021 – ZensVorbG 2021), BGBl. I S. 388, BR-Drs. 546/16; Entwurf eines Gesetzes zur Vorbereitung eines registergestützten Zensus einschließlich einer Gebäude- und Wohnungszählung 2021 (Zensusvorbereitungsgesetz 2021 – ZensVorbG 2021), BGBl. I S. 388, BT-Drs. 18/10458; Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Änderung des Zensusvorbereitungsgesetzes 2021, BGBl. I S. 2010, BR-Drs. 206/18, jeweils zuletzt abgerufen am 07.10.2020; vgl. hierzu ferner Michel, BWGZ 2018, 118.
[46] Zur Vorbefragung an Wohnheime und Gemeinschaftsunterkünfte und die Erhebung von Mietdaten insgesamt, ZENSUS 2021, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[47] 01 Nutzen & Notwendigkeit, ZENSUS 2021, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[48] 01 Nutzen & Notwendigkeit, ZENSUS 2021, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[49] Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Durchführung des Zensus im Jahr 2021 (Zensusgesetz 2021 – ZensG 2021) vom 25.03.2019, BT-Drs. 19/8693, S. 1, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[50] 01 Nutzen & Notwendigkeit, ZENSUS 2021, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[51] 01 Nutzen & Notwendigkeit, ZENSUS 202, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[52] Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Inneres und Heimat (4. Ausschuss) zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung Drucksachen 19/8693, 19/9766, 19/10066 Nr. 1.6 und Entwurf eines Gesetzes zur Durchführung des Zensus im Jahr 2021 (Zensusgesetz 2021 – ZensG 2021) vom 05.06.2019, BT-Drs. 19/10679, S. 8.
[53] Gesetz zur Durchführung des Zensus im Jahr 2021 (Zensusgesetz 2021 – ZensG 2021) vom 26. November 2019, BGBl. I S. 1851; Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Durchführung des Zensus im Jahr 2021 (Zensusgesetz 2021 – ZensG 2021) vom 25.03.2019, BT-Drs. 19/8693, zuletzt abgerufen am 07.10.2020; Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Inneres und Heimat (4. Ausschuss) zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung Drucksachen 19/8693, 19/9766, 19/10066 Nr. 1.6 und Entwurf eines Gesetzes zur Durchführung des Zensus im Jahr 2021 (Zensusgesetz 2021 – ZensG 2021) vom 05.06.2019, BT-Drs. 19/10679; vgl. ebenfalls Redaktion beck-aktuell, Bundesrat stimmt Vermittlungsvorschlag zum Zensusgesetz zu, becklink 2014647 vom 08.11.2019.
[54] Deutscher Bundestag, Bundesregierung legt Zensusgesetz 2021 vor, bundestag.de, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[55] Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Inneres und Heimat (4. Ausschuss) zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung Drucksachen 19/8693, 19/9766, 19/10066 Nr. 1.6 und Entwurf eines Gesetzes zur Durchführung des Zensus im Jahr 2021 (Zensusgesetz 2021 – ZensG 2021) vom 05.06.2019, BT-Drs. 19/10679, S. 8.
[56] Zu den folgenden Fragen und Antworten vgl. Zensus 2021: Testdurchlauf zum Stichtag 13. Januar 2019 / Änderung des Zensusvorbereitungsgesetzes 2021, FragDenStaat, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[57] Zensus 2021: Testdurchlauf zum Stichtag 13. Januar 2019 / Änderung des Zensusvorbereitungsgesetzes 2021, FragDenStaat, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[58] Bayerisches Landesamt für Statistik, Zensus 2021, Datenschutz, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[59] Zum Begriff bzw. dem Schutzgut der öffentlichen Sicherheit vgl. BT-Drucks. 15/4493, S. 20 sowie BT-Drucks. 15/4493, S. 10.
[60] freiheitsfoo, Datenschutz-Pfusch beim Zensus 2021: Erst die Daten, dann die Datenschutzfolgeabschätzung, freiheitsfoo.de vom 18. Mai 2019, zuletzt abgerufen am 07.10.2020; bei der Bürgervereinigung bzw. dem Experiment Freiheitsfoo handelt es sich nach eigenen Angaben ausdrücklich um eine offene Gruppe von Menschen, die Menschen- sowie Freiheitsrechte für andere und für sich selbst hinterfragen, einfordern und leben; darunter besonders die Rechte auf Privatsphäre, informationelle Selbstbestimmung, Anonymität und Intimsphäre im Digitalen, vgl. hierzu Was ist freiheitsfoo, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[61] Im Original abrufbar hier, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[62] Vgl. hierzu freiheitsfoo, GFF und AK Zensus legen Verfassungsbeschwerde gegen das Zensusvorbereitungsgesetz 2021 ein, und: Qualitätstests – Von der Unsinnigkeit der Begründung der Bundesregierung der heimlichen und nicht anonymisierten Volkszählung im Vorfeld des Zensus 2021, freiheitsfoo.de vom 07. August 2019, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[63] Art. 1, Änderung des Zensusvorbereitungsgesetzes 2021, Nach § 9 des Zensusvorbereitungsgesetzes 2021 vom 3. März 2017 (BGBl. I S. 388) wird folgender § 9a eingefügt, BGBl. I S. 2010, BR-Drs. 206/18.
[64] Krempl, Volkszählung 2021: Bundestag beschließt milliardenschweren Zensus, heise.de vom 07.06.2019, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[65] Krempl, Zensus: Eilantrag in Karlsruhe gegen Testlauf mit echten Meldedaten, heise.de vom 11.01.2019, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[66] Krempl, Zensus: Eilantrag in Karlsruhe gegen Testlauf mit echten Meldedaten, heise.de vom 11.01.2019, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[67] BVerfG, Beschl. v. 06.02.2019 – 1 BvQ 4/19 – NJW 2019, 1366.
[68] BVerfG, Beschl. v. 06.02.2019 – 1 BvQ 4/19 – NJW 2019, 1366, Leitsatz; weiterführend Kienle/Wenzel, BVerfG billigt Testlauf für den Zensus 2021: Eilantrag gegen § 9a ZensVorbG 2021 erfolglos, ZD-Aktuell 2019, 06485.
[69] Bayerisches Landesamt für Statistik, Zensus 2021, Datenschutz, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[70] Bayerisches Landesamt für Statistik, Zensus 2021, Datenschutz, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[71] Bayerisches Landesamt für Statistik, Zensus 2021, Datenschutz, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[72] Bayerisches Landesamt für Statistik, Zensus 2021, Datenschutz, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[73] Bayerisches Landesamt für Statistik, Zensus 2021, Datenschutz, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.
[74] Hierzu etwa Casser, Ausblick: Zensus 2021, ZWE 2020, 65.
[75] Redaktion beck-aktuell, Zensus wird um ein Jahr verschoben, becklink 2017344 vom 02.09.2020.
[76] Redaktion beck-aktuell, Zensus wird um ein Jahr verschoben, becklink 2017344 vom 02.09.2020,
[77] Bayerisches Landesamt für Statistik, Zensus 2021, Datenschutz, zuletzt abgerufen am 07.10.2020.